在PPP暫停入庫、專項債審核加緊的嚴(yán)監(jiān)管背景下，如何在保障政府投資項目可持續(xù)和防范金融風(fēng)險的前提下，有效地籌集和利用基建資金，成為一個亟待解決的問題。近期，某地以花崗巖礦采礦權(quán)作為對價招選社會資本投資建設(shè)通用碼頭，引發(fā)各方對資源對價捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的可行性討論。
所謂資源對價，就是指地方政府通過出讓礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源或公共資源的使用權(quán)或開發(fā)權(quán)，換取社會資本方承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)或提供相應(yīng)的資金支持。
相較于資源補(bǔ)償項目（RCP，Resource-Compensate-Project）以實施準(zhǔn)經(jīng)營性以及非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目為主、捆綁相關(guān)經(jīng)營性資源，資源對價主要按照資源出讓程序?qū)嵤?/strong>
資源對價并不是一個全新的概念，曾經(jīng)火熱的土地配建實際上也屬于資源對價，即以土地資源作為對價來開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項目。
這種模式在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，也激發(fā)了社會資本方的參與積極性，為基建項目提供了新的融資渠道。
但是，這兩種方式也有其局限性，如土地資源本身的稀缺性、開發(fā)成本的高昂性、規(guī)劃設(shè)計的復(fù)雜性等。
2018年以來，隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，地方土地出讓金收入急劇下降。2022年，國有土地使用權(quán)出讓收入比上年下降23.3%，地方財政面臨巨大壓力，地方政府急需尋找地方財政收入新的增長點。我國礦產(chǎn)資源種類豐富且需求市場最大，礦產(chǎn)資源收益未來增長空間較大，有望成為地方基建投融資新出路。
礦產(chǎn)資源對價是指以礦業(yè)權(quán)作為對價來開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種方式。礦產(chǎn)資源對價有以下優(yōu)勢：
礦產(chǎn)資源對價可以有效解決基建項目資金缺口問題。由于礦產(chǎn)資源具有較高的經(jīng)濟(jì)價值和市場需求，可以吸引社會資本參與基建項目，并通過后期礦產(chǎn)資源開發(fā)收益來回報投資。
礦產(chǎn)資源對價可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)。通過將礦產(chǎn)資源與基建項目掛鉤，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)，避免盲目開采和浪費(fèi)，同時也可以提高礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理水平，減少污染和生態(tài)破壞。
礦產(chǎn)資源對價可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。通過礦產(chǎn)資源對價，可以帶動基建項目的建設(shè)，改善地方基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高公共服務(wù)水平，同時也可以帶動礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會，增加財政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
但由于資源對價中涉及多方主體和多種利益的博弈和協(xié)調(diào)，因此需要明確各方的權(quán)責(zé)和風(fēng)險分擔(dān)，在實際操作過程中需要關(guān)注以下幾個方面：
僅靠資源出讓收益，不能完全滿足基建所需資金。以礦產(chǎn)資源為例，2023年 3月 24日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）規(guī)定了“礦業(yè)權(quán)出讓收益為中央和地方共享收入，由中央和地方按照 4:6 的比例分成，納入一般公共預(yù)算管理，出讓采礦權(quán)的，采礦權(quán)出讓收益首次征收比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的 10%且不高于 20%。”
由于央地分成的限制，若僅靠礦產(chǎn)權(quán)出讓收益作為資金來源，地方政府需要付出資源較多。
因此，需要根據(jù)具體項目的情況，合理確定資源對價比例或金額，避免出現(xiàn)資金缺口或地方資源浪費(fèi)。
社會資本不舉牌競拍資源可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。由于資源對價涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)兩個領(lǐng)域，社會資本方需要具備相應(yīng)的技術(shù)能力、資金實力和市場競爭力，而這些條件并不是所有社會資本方都具備的。
社會資本方可能存在對資源價值評估不準(zhǔn)確、對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)承擔(dān)不清楚、對項目回報預(yù)期不確定等問題而不舉牌競拍，導(dǎo)致資源出讓價格低于市場價值，損害國家和地方利益。
因此，有必要在合同中詳細(xì)約定關(guān)于社會資本不舉牌競拍導(dǎo)致合作終止的條款，嚴(yán)控國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。
在土地財政轉(zhuǎn)型、地方政府融資通道有限的背景下，以資源交換形式換取地方發(fā)展機(jī)會或許是一條新出路。但由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，其開發(fā)利用需遵循國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等，將礦產(chǎn)資源出讓與基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)捆綁可能涉嫌惡意規(guī)避競爭性程序。為確保項目可實施，可從以下幾方面切入：
捆綁與資源開發(fā)相關(guān)性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。以現(xiàn)有落地項目情況來看，目前較為可行的辦法通常是將礦產(chǎn)資源與開發(fā)資源所必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相捆綁，如通往礦區(qū)的公路、橋梁、水電等。同時，為規(guī)避資源開采對環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等可能造成的影響，需要求社會資本方在合作年限范圍內(nèi)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)，并承擔(dān)因此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險。期限屆滿，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)完整移交至政府。
在合同中劃分責(zé)任界面。由于資源出讓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到兩個不同性質(zhì)的合同，即資源出讓合同和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合同，如何在合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)、履約條件、違約責(zé)任、爭議解決等問題，這就要求在簽訂和履行合同時，要明確各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任分擔(dān)，并制定有效的風(fēng)險防范和爭議解決機(jī)制。
在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下，資源對價有望成為新的基建投融資出路，同時也需要關(guān)注資源出讓與建設(shè)資金相匹配、防范國有資產(chǎn)流失等問題。資源對價捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式能否順利實施的關(guān)鍵在于兩者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。