國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定
國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，按照新修訂的預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，現(xiàn)就深化預(yù)算管理制度改革作出如下決定。
一、充分認(rèn)識(shí)深化預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性
建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，對(duì)于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。改革開放以來(lái)，特別是1995年預(yù)算法及預(yù)算法實(shí)施條例施行以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)財(cái)政制度改革取得顯著成效，初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度體系，作為公共財(cái)政制度基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度也不斷完善，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財(cái)政制度和現(xiàn)代國(guó)家治理要求的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立；預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；預(yù)算約束力不夠，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績(jī)效不高；預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)等，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，并對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確要求，今年《政府工作報(bào)告》也作出了部署。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院決策部署，深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度的迫切需要；是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求；是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。
二、準(zhǔn)確把握深化預(yù)算管理制度改革的總體方向
（一）指導(dǎo)思想。
深化預(yù)算管理制度改革，要以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照全面深化財(cái)稅體制改革的總體要求，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績(jī)效，用好增量資金，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。
（二）基本原則。
遵循現(xiàn)代國(guó)家治理理念。按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，并與相關(guān)法律和制度的修訂完善相銜接。健全財(cái)政法律制度體系，注重運(yùn)用法律和制度規(guī)范預(yù)算管理，提高政府公共服務(wù)水平。
劃清市場(chǎng)和政府的邊界。凡屬市場(chǎng)能發(fā)揮作用的，財(cái)稅等優(yōu)惠政策要逐步退出；凡屬市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財(cái)政等要主動(dòng)補(bǔ)位。
著力推進(jìn)預(yù)算公開透明。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，將公開透明貫穿預(yù)算改革和管理全過(guò)程，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對(duì)政府部門的監(jiān)督和約束作用，建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府。
堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)。既要注重頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，又要考慮外部環(huán)境和制約因素，實(shí)現(xiàn)與行政管理體制改革的有序銜接，合理把握改革的力度和節(jié)奏，確保改革順利實(shí)施。
三、全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的各項(xiàng)工作
（一）完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開。
1.完善政府預(yù)算體系。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)運(yùn)行。
2.健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，加快制定機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制。進(jìn)一步完善政府收支分類體系，按經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)決算和政府預(yù)決算。
3.積極推進(jìn)預(yù)決算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開。積極推進(jìn)財(cái)政政策公開。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。對(duì)預(yù)決算公開過(guò)程中社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，要規(guī)范整改、完善制度。
（二）改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
1.實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。中期財(cái)政規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接。強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。推進(jìn)部門編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接。
2.改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。強(qiáng)化支出預(yù)算約束，各級(jí)政府向本級(jí)人大報(bào)告支出預(yù)算的同時(shí)，要重點(diǎn)報(bào)告支出政策內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行中如需增加或減少預(yù)算總支出，必須報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)。中央一般公共預(yù)算因宏觀調(diào)控政策需要可編列赤字，通過(guò)發(fā)行國(guó)債予以彌補(bǔ)。中央政府債務(wù)實(shí)行余額管理，中央國(guó)債余額限額根據(jù)累計(jì)赤字和應(yīng)對(duì)當(dāng)年短收需發(fā)行的債務(wù)等因素合理確定，報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)審批。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方一般公共預(yù)算為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過(guò)舉借一般債務(wù)予以彌補(bǔ)，地方政府一般債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。加強(qiáng)政府性基金預(yù)算編制管理。政府性基金預(yù)算按照以收定支的原則，根據(jù)政府性基金項(xiàng)目的收入情況和實(shí)際支出需要編制；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府性基金預(yù)算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專項(xiàng)債務(wù)，地方政府專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算分地區(qū)債務(wù)限額，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市在分地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)舉借債務(wù)，報(bào)省級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
3.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)；市、縣級(jí)政府通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如出現(xiàn)超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；如出現(xiàn)短收，通過(guò)削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。
（三）加強(qiáng)財(cái)政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。
1.加強(qiáng)稅收征管。各級(jí)稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時(shí)足額組織稅收收入，并建立與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況相銜接的考核體系。切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收、應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅。嚴(yán)格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)的規(guī)定和超越權(quán)限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征稅款。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化稅收入庫(kù)管理。
2.加強(qiáng)非稅收入管理。各地區(qū)、各部門要依照法律法規(guī)切實(shí)加強(qiáng)非稅收入管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目。加快建立健全國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機(jī)制。加強(qiáng)國(guó)有資本收益管理，完善國(guó)家以所有者身份參與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，落實(shí)國(guó)有資本收益權(quán)。加強(qiáng)非稅收入分類預(yù)算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系，禁止通過(guò)違規(guī)調(diào)庫(kù)、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增財(cái)政收入。
3.全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定外，各部門起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國(guó)家統(tǒng)一財(cái)稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不能對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的一律停止執(zhí)行；沒(méi)有法律法規(guī)障礙且具有推廣價(jià)值的，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施；有明確時(shí)限的到期停止執(zhí)行，未明確時(shí)限的應(yīng)設(shè)定優(yōu)惠政策實(shí)施時(shí)限。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評(píng)估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)，嚴(yán)懲各類違法違規(guī)行為。
（四）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。
1.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制政府性樓堂館所、財(cái)政供養(yǎng)人員以及“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。對(duì)重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等專款專用的規(guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。統(tǒng)一預(yù)算分配，逐步將所有預(yù)算資金納入財(cái)政部門統(tǒng)一分配。在此之前，負(fù)責(zé)資金分配的部門要按規(guī)定將資金具體安排情況及時(shí)報(bào)財(cái)政部門。
2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上；明顯增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。要大力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅(jiān)決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L(zhǎng)，并改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增加投入。對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合。規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。加快修訂完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理辦法，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、資金分配、使用管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開等作出規(guī)定。研究建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在明確中央和地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理現(xiàn)行配套政策，對(duì)屬于中央承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，一律不得要求地方安排配套資金；對(duì)屬于中央和地方分擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，由中央和地方按各自應(yīng)分擔(dān)數(shù)額安排資金。各地區(qū)要對(duì)本級(jí)安排的專項(xiàng)資金進(jìn)行清理、整合、規(guī)范，完善資金管理辦法，提高資金使用效益。
3.加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照財(cái)政部的規(guī)定辦理。要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對(duì)不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域。建立預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制，細(xì)化預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核機(jī)制，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通報(bào)制度和監(jiān)督檢查制度，有效控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。
4.加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)資金管理。政府購(gòu)買服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或者經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，支持各部門按有關(guān)規(guī)定開展政府購(gòu)買服務(wù)工作，切實(shí)降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。
（五）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績(jī)效。
1.做好預(yù)算執(zhí)行工作。硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過(guò)動(dòng)支預(yù)備費(fèi)解決外，一般不出臺(tái)增加當(dāng)年支出的政策，一些必須出臺(tái)的政策，通過(guò)以后年度預(yù)算安排資金。及時(shí)批復(fù)部門預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算、用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時(shí)辦理資金支付，涉及政府采購(gòu)的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定。進(jìn)一步提高提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例要達(dá)到90%。加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算正式下達(dá)進(jìn)度，除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目外，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)正式下達(dá)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)正式下達(dá)。省級(jí)政府接到中央一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到縣級(jí)以上地方各級(jí)政府。規(guī)范預(yù)算變更，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，按照財(cái)政部的規(guī)定辦理。
2.規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理。規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理，提高國(guó)庫(kù)資金收支運(yùn)行效率。全面清理整頓財(cái)政專戶，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，嚴(yán)格權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模。地方各級(jí)財(cái)政除國(guó)庫(kù)集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。按國(guó)務(wù)院規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的特定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政借墊款，應(yīng)當(dāng)由預(yù)算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時(shí)性借墊款及時(shí)收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。加強(qiáng)財(cái)政對(duì)外借款管理，各級(jí)財(cái)政嚴(yán)禁違規(guī)對(duì)非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。
3.健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。
4.建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。研究制定政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，研究修訂總預(yù)算會(huì)計(jì)制度。待條件成熟時(shí)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。研究將政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要指標(biāo)作為考核地方政府績(jī)效的依據(jù)，逐步建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告公開機(jī)制。
（六）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
1.賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。
2.對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和分類管理。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)兩類，分類納入預(yù)算管理。一般債務(wù)通過(guò)發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理。專項(xiàng)債務(wù)通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，納入政府性基金預(yù)算管理。
3.嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
4.建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。
5.建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。明確責(zé)任落實(shí)，省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。地方各級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。
（七）規(guī)范理財(cái)行為，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
1.堅(jiān)持依法理財(cái)，主動(dòng)接受監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要嚴(yán)格遵守預(yù)算法、稅收征收管理法、會(huì)計(jì)法、政府采購(gòu)法等財(cái)稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權(quán)和財(cái)政管理權(quán)，自覺接受人大監(jiān)督和社會(huì)各界的監(jiān)督。建立和完善政府決算審計(jì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。推進(jìn)預(yù)算公開，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。
2.健全制度體系，規(guī)范理財(cái)行為。要健全預(yù)算編制、收入征管、資金分配、國(guó)庫(kù)管理、政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等方面的制度建設(shè)，扎緊制度的籬笆。要規(guī)范理財(cái)行為，嚴(yán)格按照規(guī)范的程序和要求編報(bào)預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財(cái)政資金，預(yù)決算編報(bào)都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、情況真實(shí)、內(nèi)容完整。
3.嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化責(zé)任追究。財(cái)經(jīng)紀(jì)律是財(cái)經(jīng)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是預(yù)算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)各部門、各單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查，通過(guò)單位自查、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財(cái)政資金以及違規(guī)出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策等涉及違規(guī)違紀(jì)的行為，要按照預(yù)算法等法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)肅處理。
四、切實(shí)做好深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施保障工作
深化預(yù)算管理制度改革涉及制度創(chuàng)新和利益關(guān)系調(diào)整，任務(wù)艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區(qū)、各部門要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)。要以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)改革措施，合力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。要堅(jiān)持于法有據(jù)，積極推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改工作，確保在法治軌道上推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。本決定有關(guān)要求需要與法律規(guī)定相銜接的，按法律規(guī)定的程序做好銜接。要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，做好政策解讀，為深化預(yù)算管理制度改革營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。財(cái)政部要抓緊制定深化預(yù)算管理制度改革的具體辦法，印發(fā)各地區(qū)、各部門執(zhí)行。各地區(qū)要結(jié)合本地實(shí)際情況制定具體政策措施和工作方案，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保改革順利實(shí)施。
國(guó)務(wù)院
2014年9月26日
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